SARS-CoV2(COVID-19):新型コロナ状況下での地震、火事、洪水等、災害時の分散避難計画ガイド

SARS-CoV2(COVID-19):新型コロナ状況下での地震、火事、洪水等、災害時の分散避難計画ガイド

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2020年4月20日

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　Bergische Universitat Wuppertal 筋野哲央

※分散避難計画については、第3章に書かれています。

０．緒言

災害対応は、どんな状況下であれ、人道支援(Humanitarian aid)の根本理念を忘れてはならない。人道支援とは、元来、災害時には、どんな立場の人間であれ、みな平等に生き残るための手段と支援を得ることが出来る機会を提供することである。この基本理念のない災害対応計画：自己責任論を基盤とした計画を作ると、実際の災害時に、避難民は、自らの命のみ助かればよい、または、自分の命は自分で守れという自己責任論から、避難所の許容量（社会の許容量）がわからないため、特定の避難所に避難をし、密集することによる危機（集団感染による患者数の増加と医療現場の崩壊におけるトリアージという究極の選択）が生じ、救える命を救えない可能性が起きる。ゆえに、統制のない自由避難（社会秩序の混乱）は、社会的な新たな危機を生むことになる。さらに、人道支援の根本理念を軽視することは、ホームレスの避難所拒否や人種差別・職業差別による受診の拒否、新型コロナ感染時のホテル滞在の拒否、回復後の職場復帰の拒否などの倫理的な問題が生じる可能性もある。これらは、社会全体としての共助と公助の機能の欠如（その国の社会システムとモラルの脆弱度）を露呈するものにあたる。すなわち、人道支援を根本的な理念において災害対応計画を作ることは、そのような無責任な災害計画から生じる新たな危機や社会的混乱を回避し、共助と公助政策（マクロ視点の政策）を充実する上で重要な指針になる。以上のことから、本投稿では、人命第一とした災害対応計画のための①人道支援の基本理念、より多くの人の命を救い社会的な秩序を保つための②社会的距離、新たな危機回避のための③分散避難計画の三つについて述べ、新型コロナの危機状況下における災害時避難の基本方針を示すガイドとする。

人道支援の理念

人道憲章は、すべての災害や紛争から影響を受ける人びとは尊厳ある生活を営む権利を有しており、そのための保護と支援を受ける権利を保有するという、人道支援に関わる人びとの共通認識を明文化している。人道憲章に示されている原則は普遍的であり、いかなる場所のあらゆる影響を受けた人びとにも適用される。また、すべての支援者と保護を提供しようとする人びとにも適用される。これらの原則は国際法を反映しているが、根底にはすべての人間は生まれつき自由であり、尊厳と権利において平等であるという、人間性における基本的な道徳原理に基づいている。私たちはこの原則に基づき、災害や紛争から生じる人びとの苦しみを防止または緩和するための措置がなされなければならず、いかなる場合でもこの原則を変えるべきではないという人道的責務の優位性を認める。(スフィアハンドブック：人道憲章と人道支援における最低基準2018,p.28:2018)

このように、人道支援の理念とは、本来、災害時には、どんな立場の人間であれ、皆平等に生き残るための手段と支援を得ることが出来る機会を提供することである。この理念を念頭に置くことで、ホームレスの避難所拒否や人種差別・職業差別による受診の拒否、新型コロナ感染時のホテル滞在の拒否、回復後の職場復帰の拒否などの倫理的な問題の抑制をすることになる。また、そういった立場の人々も保護できる場所を事前に考え、受け入れるための避難所や、制度、システムの用意することを行政に要求することになり、災害時のすべての人命を守るための準備することが社会の連帯責任となる。

しかしながら、新型コロナ状況下は、医療現場の切迫によるDMAT等の災害救護チーム、自衛隊等の災害救難のチームの派遣が滞るなどが考えられる。加えて、そうした切迫した現場で、多くの怪我人、病人が発生した場合、トリアージのような究極の選択をせざるを得ない状況が生じる。そういった究極の状況を出来るだけ生じないように、災害応答チームの許容量を考えて、出来るだけ多くの命を守れるように、事前に対処する方法を考えるのが、事前災害対応計画であり、クライシスマネジメントである。そのように災害対応計画の中の医療崩壊をさせないための一つの方法として、用いられているのが、社会的距離（ソーシャルディスタンシング）の本当の位置づけである。

２．社会的距離（ソーシャルディスタンシング）

一様に、社会的距離（ソーシャルディスタンシング）と聞くと、抱擁や握手の禁止、１．５ｍ-～２ｍの距離を開けて、20分以上の話を避けるように距離をとること：物理的距離（Physical Distancing：フィジカルディスタンシング）と同様に用いられる。しかし、社会的距離というのは、物理的距離も含めて、社会的なコミュニケーションや、移動などの活動の場を制限することにより、感染者数の急激な上昇による医療現場への負担の軽減と新型コロナによる犠牲者を出来るだけ少なくする目的の対策である。

-個人における具体的ルール （CDCとドイツの社会的距離の規則参照）

・公共の場において２ｍ以上、他人との距離をあける。

・基本的に家にいる

・家族を除くもので、公共の場で3人以上集まることの禁止（ドイツ）

-コミュニティーにおけるルール

・大勢の集まるイベントや集会の延期または、中止

・教育機関の閉鎖

・テレワークの推奨

・福祉施設、精神病院、牢獄、ホームレスの人々の衛生管理とケア

・積極的自宅避難

２．１　社会的距離のルール適用時の考察

（European Centre for Disease Prevention and Control, Considerations relating to social　distancing measures in response to COVID-19 – second update, 23 March 2020より抜粋：筆者：筋野翻訳)

２．１．１　社会と政治の要因

すべての国は、特定の社会的、政治的憲法をもっている。それゆえ、どの憲法がこれらの社会的距離の規則を受け入れることが出来、柔軟に対処できるのかを検討する必要がある。例えば、旅等の人々の自由な移動と行動を制限できるのかも防疫と社会的な受容とを照らし合わせて検討する必要がある。社会的距離の規則を導入した際の社会的な反応（国民の反応）を考慮しながら、緩和のための検討、予測、計画を立てることが重要である。一つの方法が全ての問題を解決することはないため、それらの規則の導入に応じた対策を練る必要がある。

２．１．２　人権と応答の衡平性

公衆衛生上の制限的な措置は、既存の国内法だけでなく、国連シラクサ原則や国際保健規則第3条などの国際的な法的・倫理的原則を常に尊重しなければならない。その上で、以下の条件を満たす必要がある。公共の必要性、実証された有効性と科学的合理性、比例性と侵害の最小化、互恵性、正義と公正」。感染力が高い状況の人々（感染者、もしくは濃厚接触者）が隔離されているのであれば、大衆を守る名目でそれ以外の人々を隔離することをすべきではない。

２．１．３　リスクコミュニケーション

包括的なリスクコミュニケーション戦略を策定すべきである。戦略は、とりわけ、実施された社会的距離対策の根拠と正当性を国民に提示しなければならない。義務化された対策について国民に知らせることに加えて、その重要な要素は、自分自身を守る手段として、個人レベルで行動を起こすように人々を奨励するべきである。さまざまな対象者を対象とすべきである。また、アウトブレイクとアウトブレイクへの対応の両方についての国民の認識や意見を観察するために、モニタリングシステムを設置すべきである。

２．１．４　社会的な汚名

過去の感染症の流行から得られた証拠によると、隔離や隔離を受けた人々やグループは、たとえ自分自身が感染していなくても、汚名を着せられる可能性があることが示されている。誰もがある程度のリスクを抱えており、「私たちはみんな一緒だ」という連帯感を促すことで、潜在的な汚名に積極的に対処することが重要である。

２．１．５　社会的距離の規制下にある人々、コミュニティー支援

社会的隔離対策の遵守と実施を容易にするために、社会的隔離対策の対象となる人々やコミュニティに対して、必要不可欠なサービスや物資（食料、投薬、医療へのアクセスなど）の継続的な提供を確実にするための支援システムを準備し、伝達する必要がある。また、社会的距離対策が影響を受けた人々の精神衛生に及ぼす潜在的な影響も考慮に入れなければならない。インターネットベースの通信システム、ソーシャルメディア、電話を介した友人、家族、その他のネットワークとの接触を奨励することは、精神的な幸福を促進するための重要な手段である。人々が身体活動に従事することを奨励することの利点（自宅であろうと、単独であろうと、屋外であろうと）も強調されるべきであり、健康的でバランスのとれた食事、十分な水の摂取、喫煙、アルコール、薬物を避けるようにすることを助言すべきである。

２．１．６　要援護者のための特別支援

例えば、高齢者、基礎的な健康状態にある人、障害者、精神的な健康問題を抱えている人、ホームレス、および不法移民などの脆弱な人たちは、特別な支援を必要とする。当局は、これらの人々とすでに活動している市民社会や宗教団体との調整や支援を検討したいと考えるかもしれない。

２．１．７　連帯・相互扶助の推進

厳格な検疫措置が実施されているいくつかの国では、コミュニティが自発的に相互支援を行っているという話がある。たとえば、アパートのバルコニーから一緒に歌って保健ワーカーに拍手を送ったり、励ましのメッセージが書かれた横断幕を吊るしたり（イタリアでは「Andrà tutto bene」と訳され、「すべては大丈夫」と訳される）、食料やマスクを寄付したり、高齢者や弱者の隣人に手を差し伸べて、彼らがサポートされていると感じ、記憶されていることを確認したりすることが含まれていた。経済界からは、アルコール飲料の製造者から、多くの現場で不足している手指消毒剤の提供に焦点を当てて活動するようにとの申し出もあった。このような連帯と地域社会の相互支援を公式に認め、促進することで、人々にとって非常に困難な対策をより強固に守ることができるかもしれない。

２．１．８　無収益・無雇用者のための金銭的補償

制限的な社会的遠距離措置は、短期的、場合によっては中期的な財政的負担を伴う。家族、コミュニティ、および企業は影響を受け、低賃金およびゼロ時間契約の労働者は特に困難に直面している。発生した損失に対する金銭的補償は、所定の公衆衛生対策の遵守を促進する可能性があるため、より広範な予防戦略の不可欠な要素と見なされる可能性がある。

２．１．９　ビジネスの継続の確保

事業継続管理(BCM:BCP)とは、組織が事故や中断に関係なく、最も重要な活動やプロセスが機能することを保証する計画である。在宅勤務などの事業継続対策の中には、ウイルスの感染を減少させるものもある。事業継続は、中断による社会的影響が大きい本質的なサービス（例：法執行機関、医療、消防、長期療養施設、薬局、食料品店、インターネットプロバイダー、刑務所、公益事業（水、ガス、電気）部門）に対して確保されるべきである。事業継続支援は、障害が発生しやすい非クリティカルで小規模なビジネスにも提供されるべきである。

２．１．１０　過程と社会的損失の評価

義務化された社会的距離対策の疫学的・社会的影響は、実施期間中ずっと監視され、それに応じてリアルタイムで適応されなければならない。措置が解除された後は、教訓を明らかにし、それによって将来の実践に情報を提供するために、例えば伝染病が再発した場合などに、それぞれの状況で体系的で包括的な事後評価を行うことが重要になる。

これらの対策を社会全体で守ることによって、本当に医療的なケアを必要としているすべての重症患者に適切な治療環境を与えることが目的である。

　しかしながら、自然災害発生時においては、既存の社会的距離を保ちながら、生活をすることが難しくなることが想定される。それゆえ、災害時の社会的距離を確保しながらの避難方法としての分散避難計画を提唱する。

３．分散避難計画（Dispersing Evacuation Planning:DEP）

３．１　目的

　避難所に密集して人が集まらないように社会的距離の規則を出来るだけ維持しながら、医療崩壊等による災害支援が滞らないように行政・国民全員で連帯して医療従事者を守り、医療を本当に必要としているものに適切な医療的ケアの環境を与えられる状況を作ること。

３．２　背景

　今年も、日本が地震・噴火等自然災害大国であると同時に近年の気候変動による災害規模の変化に伴い、スーパー台風や季節豪雨など雨期シーズンによる大規模災害が予想される。それと同時に現在のSARS-CoV2 (COVID19)の流行によるパンデミックの長期化が進んだ場合、避難所内での集団感染などの可能性も考えられる。そうした現状を踏まえて、今から事前に豪雨や台風による被害が予測される土地に住む者の計画的な避難の体制を確保する必要がある。

３．３　分散避難計画とは

　災害予測危険地域に住むすべての住民の基本的人権と生活を守るために、一つの避難所に密集する状況を避け、親戚・友人宅、ホテル・旅館、考えられるすべての避難所を用いて危険地域の住民の避難する場所を分散させる避難計画。また、福祉施設、病院などの大規模グループの避難場所は、他の安全であると思われる場所に災害が起きる二日、三日前から災害時受け入れ契約（特別事前災害契約）の基に契約を結んでいる同種の施設、病院などに負担のかかりすぎない程度に受け入れてもらうための計画的な分散避難をする仕組みである。

-個人や家族単位における分散避難の具体的な手順・方法

①　親戚や友人宅にお世話になる（事前の関係づくりと災害時対応についての話をしておく：部屋の確保のため）

②　ホテル、旅館、コテージ、等々の空いている部屋に一時避難（避難場所になりうる場所の候補を事前に調べておく）

③車やキャンピングカーでの避難（車にテントやキャンプ用品を準備しておく）※冬は無理

④　高齢者や障碍者、子供、疾患持ちの家族を有する者に関しては、事前に福祉施設、福祉避難所の利用を（市区町村に確認し、受け入れ先を確保する。それが難しい場合は、①、②の順でなるべく、病院に近い場所を探しておく。）

⑤　上記の条件を満たせない場合、一般避難所（学校の体育館等々）に避難する。

上記の手順における注意と要請

※１：一般避難所は、集団感染になる可能性が最も高いため、出来るだけ避けてほしい。また、各個人が友人・親戚宅、ホテルやキャンプでの分散避難をすることにより、連帯責任として、なるべく一般避難所の密度を下げる協力をしてほしい。また、高齢者や疾患持ちの患者等は、極力、一般避難所をさける。

※２：軽度感染者、濃厚接触者、微熱症状等の感染疑いがあるものについては、＊絶対＊に一般避難所に来てはいけない。指定病院の近い友人、親戚やホテルに完全防備（感染させないための）の状態で訪ね、隔離してもらう場所をえる。

※３：COVID-19下の災害発生直後は、普段の災害時よりも様々な災害救護/支援が滞る可能性を考慮し、自分で生き延びられるように＊一週間分の食料、水等の確保を事前に準備しておくこと。

-大規模グループ・コミュニティにおける分散避難の具体的な手順・方法

（対象：一般病院、精神病院、福祉施設、特別養護老人ホーム、厚生施設、刑務所等々のグループ）

① 特別事前災害契約

施設、病院等々は、同種の全国の病院や施設に対して災害時の受け入れ可能人数を提示し、連帯として受け入れるための相互契約を結ぶことにより、出来るだけ速やかに患者や利用者の受け渡しを可能にするためのものである。

事業継続計画BCP：BCMの義務化

施設、病院等々は、災害時における患者の可能な限り、速やかな受け渡し、受け入れ要請が出来るように事前に災害時の事業継続計画（BCP、BCM）を作成し、全ての患者、利用者の受け入れ場所を明記する計画書を作る。

患者と利用者の災害時の情報共有制度と準備

全ての患者と利用者が可能な限り適切な処置や待遇を受けられるように、災害時の施設間での患者の情報共有を出来るようなカルテと患者や利用者の特徴を捉えた簡易な看護・介護説明書の作成をする。

患者・利用者の移送に関する手段の確立

患者・利用者が避難中に安全に移送できるような移送手段の確保をする。※①消防、警察、自衛隊、②NGO、一般NPO団体、消防団、赤十字等、③バス等の移送、警備会社、移送会社等々に、移送を依頼できるような仕組みを作らなければいけない。

特別なケア用具、薬等の予備と備蓄

新型コロナ流行下においては、長期の避難でサプライチェーンの寸断が予想されるため全ての患者・利用者が普段から使用しているケア用具や薬等の常備と予備を準備しておき、一時受け入れ先でのケアが継続できるような体制を整える。

上記の注意点と解説

※１：一つの同種の施設や病院で全ての患者や利用者を受け入れてもらうのは、無理がある上に、さらなる集団感染の可能性を高めるため、受け入れてもらう側に配慮をし、出来るだけ分散させる形で、受け入れる側、受け入れ要請側両方での契約体制をつくりあげる。

※２：事業継続計画に関して、未だに作成したことがない施設や病院等は、専門家に手伝ってもらう形で、作成をしていく。

※３：普段の患者や利用者の情報カルテ・患者や利用者の特徴を捉えた簡易な看護・介護説明書を患者を通して、手渡す形でのプライバシーの保護と同意を得るようにする。

※４：軽度感染者、濃厚接触者、微熱症状等の感染疑いがあるものについては、完全防備（感染させないための）の状態で隔離しながら、移送できる形を作る。３分程度ですべての移送車内の換気が出来るバスや移動手段でもって、移送中の感染拡大を防ぐ対策をする。軽度感染者用のホテルなどを利用できるように手配する。

参考文献・資料

スフィアハンドブック：人道憲章と人道支援における最低基準2018, 2018

(https://www.janic.org/blog/2019/06/05/jqan_sphere2018_pdf_ver/)

Implementation of Mitigation Strategies for Communities with Local COVID-19 Transmission, CDC, 2020

(https://www.cdc.gov/coronavirus/2019-ncov/downloads/community-mitigation-strategy.pdf)( https://www.cdc.gov/coronavirus/2019-ncov/community/index.html)

Verordnung über erforderliche Maßnahmen zur Eindämmung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 in Berlin (SARS-CoV-2-Eindämmungsmaßnahmenverordnung – SARS-CoV-2-EindmaßnV), Berlin, 2020

(https://www.berlin.de/corona/massnahmen/verordnung/)

European Centre for Disease Prevention and Control, Considerations relating to social　distancing measures in response to COVID-19 – second update, 23 March 2020

(https://www.ecdc.europa.eu/en/publications-data/considerations-relating-social-distancing-measures-response-covid-19-second)

Ronald W.Perry, Comprehensive emergency Management:Evacuating Threatened Populations, 1985

L.QuarantelⅡwith the assistance of Barbara Baisden and Timothy Bourdess, Evacuation Behaviour and Problems: Findings and Implications from the research literature,1980